一、縣域投融資發(fā)展情況
（一）發(fā)展背景
2022.01—-河北省關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的實施意見
對機(jī)構(gòu)法人在縣域、業(yè)務(wù)在縣域、資金主要用于鄉(xiāng)村振興的地方法人金融機(jī)構(gòu)，加大支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，推動從農(nóng)村吸儲的資金主要用于鄉(xiāng)村振興。推廣“政銀擔(dān)”金融支農(nóng)模式，發(fā)揮“裕農(nóng)通（河北）”平臺作用。支持金融機(jī)構(gòu)探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中長期信貸模式。
2022.03——2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)
統(tǒng)籌運(yùn)用中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券、開發(fā)性政策性及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)信貸等資金，在不新增隱性債務(wù)前提下支持符合條件項目。
2022.05——關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見
建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。根據(jù)項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。
2022.07——“十四五”新型城鎮(zhèn)實施方案的通知
到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，更好發(fā)揮財政性資金作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和央企等大型企業(yè)加大投入力度。
引導(dǎo)社會資金參與城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)。
合理確定城市公用事業(yè)價格，拓寬多元化融資渠道，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按市場化原則增加中長期貸款投放。
主要模式：建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。根據(jù)項目屬性和權(quán)益，合理謀劃投融資方案。
（二）發(fā)展現(xiàn)狀
管理散亂：縣級政府投融資管理偏散亂，項目建設(shè)存在“重數(shù)量、輕效益”問題
模式單一：縣城基礎(chǔ)設(shè)施融資模式較單一，財政緊平衡下項目資金到位壓力大
機(jī)制不暢：作為基建主體的區(qū)縣城投資質(zhì)較弱，融資不暢制約縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)
二、縣域投融資模式分析
（一）投融資模式演變
1994年以前政府直投
基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域以政府直投為主。
1994-2014年平臺公司
分稅制改革導(dǎo)致地方事財權(quán)不匹配，地方政府開始設(shè)立平臺公司并迅速擴(kuò)張 。2010年中央開始對其開展整治和清理工作?！蛾P(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見》要求，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。
2014-2018年P(guān)PP模式
2014年國家開始嚴(yán)控地方政府債務(wù)，各部委相繼出臺政策文件推廣PPP模式， 但后期PPP一定程度上的被泛化濫用，導(dǎo)致2018年后PPP模式進(jìn)入規(guī)范謹(jǐn)慎期。
2019-2021年專項債
隨著PPP模式應(yīng)用的放緩，地方政府大量發(fā)行專項債籌集基建資金。
2021年以來國企主導(dǎo)
PPP 和專項債的應(yīng)用范圍和額度有限，目前均在探索以國企為主導(dǎo)、以區(qū)域增量財政收入封閉運(yùn)作為基礎(chǔ)的投融資模式。
目前政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資的合規(guī)路徑主要有PPP模式和專項債。
PPP監(jiān)管持續(xù)趨嚴(yán)、專項債的發(fā)行和使用均受到一定的限制，僅依靠上述兩種路徑無法滿足地方政府建設(shè)的資金需求，因此需拓寬投融資工作思路， 綜合運(yùn)用多種投融資模式籌措建設(shè)資金。
（二）主要投融資方式
1、政府主導(dǎo)模式
財政撥款。以政府部門為實施主體，利用財政資金直接進(jìn)行投資建設(shè)，其建設(shè)資金的主要來源是政府財政直接出資。主要包括四種途徑：
（1）本級財政撥款；
（2）爭取上級財政撥款資金；
（3）結(jié)合有關(guān)項目建設(shè)，向上級有關(guān)單位爭取專項資金支持；
（4）爭取上級專項政策或試點(diǎn)單位支持。
財政撥款具備資金使用的無償性和低廉性、資金使用期限長、資金來源穩(wěn)定可靠、項目啟動速度快等優(yōu)勢。但同時也具備項目要求高、資金運(yùn)用的指令性較強(qiáng)、財政資金總量有限等不足。
地方政府債券.
政府一般債券：一般債券是為沒有收益的公益性項目發(fā)行，主要以一般公共預(yù)算收入作為還本付息資金來源的政府債券。
政府專項債券：指地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、 約定一定期限內(nèi)，以項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。
河北省專項債發(fā)行情況：根據(jù)中國債券信息網(wǎng)發(fā)布信息統(tǒng)計，2022年河北省人民政府發(fā)行專項債券2，294億元，與2021年相比增加17.88%。
主要發(fā)行領(lǐng)域：新增項目收益專項債募投領(lǐng)域高度集中于“高質(zhì)量發(fā)展”、占比高達(dá)80.98%，其次為棚改領(lǐng)域、占比為11.70%，上述2個領(lǐng)域占比合計92.68%。
資料來源：專項債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺、中國債券信息網(wǎng)
資料來源：專項債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺、中國債券信息網(wǎng)
河北省專項債發(fā)行投向區(qū)域分析：從2022年專項債地區(qū)分布來看，河北省本級資金占比4.8%、資金投入下降最大，同比下降27.99%；2022年各地市資金占比達(dá)到了95%，呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢，分布也更加均衡。
總體趨勢：整體而言，隨著縣域建設(shè)的推進(jìn)，專項債券資金將向各地市傾斜，資金分布也更為均衡。
2、PPP模式
PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運(yùn)作模式。目前PPP處于增量縮減、消化存量階段。
PPP項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上。
確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%；
財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目，按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項目除外。
但是，PPP模式具有法律保障缺失、財政紅線約束、前期流程影響等不足。
3、特許經(jīng)營模式
特許經(jīng)營模式：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
特許經(jīng)營模式一般適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。
特許經(jīng)營期限一般最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過上述規(guī)定的特許經(jīng)營期限。
案例：某市智慧停車項目
（項目運(yùn)作框架圖）
特許經(jīng)營年限：合作期為 30年，其中建設(shè)期 2 年，運(yùn)營期 28 年。
項目投資：本項目總投資為 7600.50 萬元。項目投資中包括工程建設(shè)投資 7170.39 萬元，流動資金 119.96 萬元，建設(shè)期利息 310.15 萬元。本項目資本金為 1600.50萬元，其余資金來源為融資資金。
項目建設(shè)內(nèi)容：智慧停車指揮中心、智慧停車云服務(wù)平臺、停車管理系統(tǒng)。
項目回報機(jī)制：項目回報機(jī)制為“使用者付費(fèi)”。
政府回報機(jī)制：本項目政府出資占比 10%，可獲得項目公司股東的分紅。
特許經(jīng)營者回報機(jī)制：項目公司股東的分紅；同時，政府方擬通過競爭性磋商選擇本項目特許經(jīng)營者，其同時具備相應(yīng)的施工總承包資質(zhì)、能力及經(jīng)驗的特許經(jīng)營者還可以通過與項目公司簽署工程總承包合同的方式獲得相應(yīng)的施工利潤等。
4、國企主導(dǎo)模式
平臺公司直接融資。
債務(wù)融資
銀行信貸：銀行信貸屬于間接貸款，分為政策貸款、一般貸款、專項貸款
企業(yè)債券：債券融資是指企業(yè)通過向個人或機(jī)構(gòu)投資者出售債券等籌集營運(yùn)資金或資本開支。發(fā)行債券需要中國證監(jiān)會批準(zhǔn)，如果為國有制企業(yè)還需要國務(wù)院機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，申請手續(xù)比較復(fù)雜，一般規(guī)律通常需要3——6個月的操作時間。
租賃融資
一種是作為承租人進(jìn)行融資租賃，即傳統(tǒng)的租賃方式；另一種是售后回租方式融通資金，即企業(yè)先將資產(chǎn)出售給租賃公司，再以融資租賃的形式租回的新興租賃融資模式。
股權(quán)融資
股權(quán)融資是指公司通過出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）獲得企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金和發(fā)展資金的融資方式。股權(quán)融資與其他融資方式的本質(zhì)區(qū)別就是發(fā)生了公司的股權(quán)變化，資金提供者通過購買公司股權(quán)而成為公司的股東，享有股東權(quán)利、承擔(dān)股東義務(wù)。
投資人+EPC模式。
政府授權(quán)本級國企進(jìn)行項目開發(fā)，本級國企通過公開招標(biāo)選定項目合作社會資本方后并組建項目公司。由項目公司負(fù)責(zé)區(qū)域基建項目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、招商引資（如有）及向金融機(jī)構(gòu)融資，用于區(qū)域建設(shè)。
地方政府以及施工類央企為主的基建投資人的項目需求場景：
·片區(qū)開發(fā)項目合作內(nèi)容復(fù)雜（從規(guī)劃做起）。
·項目投資規(guī)模大（幾十億至上百億，甚至更大）。
·不想采用PPP模式（財承、時間因素）。
·項目落地要求緊迫（通常6個月以內(nèi)）。
·財政沒錢或不想出錢（核心矛盾）。
·政府有土地（核心資源），希望導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)（核心吸引力）。
投資人+EPC模式的實施要點(diǎn)
付費(fèi)隔離：政府方盡量僅與國有企業(yè)建立合作并進(jìn)行付費(fèi)，不與項目公司、合作投資人之間產(chǎn)生直接的關(guān)聯(lián)，隔離風(fēng)險
競爭性選擇投資人：國有企業(yè)通過競爭性程序選擇合作投資人，并共同成立項目公司承擔(dān)項目的開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營工作
國企投資與規(guī)模適應(yīng)：國有企業(yè)承擔(dān)片區(qū)開發(fā)的投資責(zé)任盡量與其資產(chǎn)規(guī)模相匹配，防止因投資責(zé)任過大導(dǎo)致風(fēng)險向政府方傳導(dǎo)
書面協(xié)議明確權(quán)力義務(wù)：上有封頂：以區(qū)域開發(fā)增量收益為付費(fèi)上限;下不保底：績效考核，付費(fèi)與績效、考核結(jié)果全面掛鉤
案例：某市產(chǎn)業(yè)新城片區(qū)開發(fā)項目
項目總投資：約100億元
合作期限：10年，滾動開發(fā)。
項目運(yùn)作方式：政府授權(quán)+股權(quán)合作+EPC
回報機(jī)制：基于績效評價結(jié)果的可行性缺口補(bǔ)助。建立完全的績效評價機(jī)制，通過獎懲激勵社會資本方實現(xiàn)項目整體產(chǎn)出效果。
缺口補(bǔ)助資金來源：項目所在地財政部門以合作區(qū)域內(nèi)新增財政收入（主要為稅收增量和土地出讓收入、其他非稅收入）的地方留成部分。
F+EPC模式
F+EPC模式：即融資+設(shè)計+采購+施工總承包模式，通常是指公共設(shè)施項目的項目業(yè)主通過招標(biāo)等方式選定承包商， 由該承包商方直接或間接籌措項目所需建設(shè)資金，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項目建設(shè)完成后移交給項目業(yè)主，在項目合作期內(nèi)由項目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式。
前期資金：承擔(dān)前期征拆資金
招標(biāo)方式：傳統(tǒng)EPC招標(biāo)
工程支付：一般支付到60%
還款來源：工程款缺乏保障性
案例：某體育中心項目，總投資7億元
前期資金：10000萬元，借款期限1年，利率4.45%
工程支付：付款方式“N+3”，建設(shè)期支付40%，剩余運(yùn)營期3年支付，支付比例為3:2:1。建設(shè)期不計息，運(yùn)營期按照4.45%計息
運(yùn)營條件：運(yùn)營期間自負(fù)盈虧，政府不另行投入資金或補(bǔ)貼
5、市場主導(dǎo)模式
搭建投資基金（政府引導(dǎo)基金）
政府引導(dǎo)基金：由政府財政部門主導(dǎo)出資設(shè)立的基金。主要發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提高政府的投資效率。如，中國PPP基金、深圳市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等。
該種模式體現(xiàn)項目的合規(guī)性及地方政府對項目的支持，對資金收益沒有絕對要求，可以通過讓利等方式，提高社會資本收益，吸引投資人，而且期限一般較長。
但同時，該種模式也具備明顯不足，包括承擔(dān)風(fēng)險能力較弱、投資決策不夠靈活，決策時間較長、退出環(huán)節(jié)耗時較長、主動管理能力不強(qiáng)、對投資當(dāng)?shù)仨椖康谋壤幸蟆?/p>
搭建投資基金（建筑類企業(yè)主導(dǎo)基金）
建筑類企業(yè)主導(dǎo)的基金：建筑類企業(yè)主導(dǎo)設(shè)立，支持施工企業(yè)建設(shè)工程類項目的融資。如，中交基金。
該種模式具備不受資管新規(guī)影響、有能力把控風(fēng)險、項目的可融資性高等優(yōu)勢；但同時該模式優(yōu)先支持企業(yè)內(nèi)部分子公司的業(yè)務(wù)，且不能購買劣后份額，不能擔(dān)?；刭彙?/p>
搭建投資基金（金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)基金）
金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的基金：由金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)設(shè)立。例如，各大保險機(jī)構(gòu)、信托等設(shè)立的基金。發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的資金和資源優(yōu)勢，通過基金投資帶動金融機(jī)構(gòu)的其他業(yè)務(wù)，例如項目貸款等。如，各大保險機(jī)構(gòu)、信托等設(shè)立的基金。
該模式資金來源廣泛、項目來源廣泛、資本金募資的成功率高。但是，該模式受資管新規(guī)影響，銀行無法直接對基金進(jìn)行出資；期限較短，與基礎(chǔ)設(shè)施項目不匹配；對項目收益率要求高，與基礎(chǔ)設(shè)施項目低收益的特點(diǎn)相矛盾；存在形成可用性資產(chǎn)的風(fēng)險，且建設(shè)期無法分紅；充當(dāng)財務(wù)投資人，一般要求擔(dān)保增信。
公募REITS
REITs(Real Estate Investment Trusts，不動產(chǎn)投資信托基金）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行不動產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。
項目基本條件：
·基礎(chǔ)設(shè)施項目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，發(fā)起人（原始權(quán)益人）依法合規(guī)直接或間接擁有項目所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營收益權(quán)。項目公司依法持有擬發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施 REITs 的底層資產(chǎn)。
·土地使用依法合規(guī)。
·基礎(chǔ)設(shè)施項目具有可轉(zhuǎn)讓性。
·基礎(chǔ)設(shè)施項目成熟穩(wěn)定。
·資產(chǎn)規(guī)模符合要求。
·發(fā)起人（原始權(quán)益人）等參與方符合要求。
公募REITS發(fā)行流程
試點(diǎn)階段采用的是“公募基金+單一資產(chǎn)證券化（ABS）”結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施，不動產(chǎn)項目公司的所有股權(quán)需要全部轉(zhuǎn)讓給ABS（資產(chǎn)支持計劃），公募基金再認(rèn)購ABS （資產(chǎn)支持計劃）。
發(fā)行障礙：
·市場對REITs的片面理解阻礙其推廣
·稅收環(huán)境約束和法律定位缺失阻礙REITs的發(fā)展
·基礎(chǔ)資產(chǎn)收益率較低阻礙REITs壯大
案例：某高速公路基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金
基金運(yùn)作方式：契約型封閉式
發(fā)行時間： 2021年12月14日
底層資產(chǎn)估值：漢孝高速特許經(jīng)營權(quán)的評估結(jié)果22.86 億
基金期限：自基金合同生效日起50 年
資金用途：定向用于公司成熟高速公路項目的改擴(kuò)建
組合創(chuàng)新模式
隨著隱性債務(wù)的防控、不得使用政府性基金預(yù)算作為PPP項目補(bǔ)貼支付來源、土地出讓金作為專項債還款來源比例受限、嚴(yán)格核定土地出讓成本性支出的范圍等各類政策的收緊，導(dǎo)致目前單一融資模式難以滿足城市發(fā)展的融資需求。
因此依法合規(guī)構(gòu)建多層次的投融資結(jié)構(gòu)，組合運(yùn)用各種投融資模式，吸引外部資金參與區(qū)域的建設(shè)，同時建立合理、經(jīng)濟(jì)的利益分享機(jī)制成為了政府投融資面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。
多元化投融資機(jī)制
案例：武漢東湖高新區(qū)EOD模式試點(diǎn)
一般財政支出、政府預(yù)算內(nèi)投資、上級財政專項資金、一般債與專項債券、開發(fā)性金融等多種投融資模式，合力推進(jìn)試點(diǎn)項目實施，推動建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制。
