目前專項(xiàng)債一般是有兩種申報(bào)模式：第一種是地方政府的各個(gè)職能部門作為項(xiàng)目的申報(bào)主體，專項(xiàng)債資金會(huì)直接給到各個(gè)政府部門；第二種是地方國(guó)有企業(yè)（主要是城投公司）作為項(xiàng)目的申報(bào)主體，專項(xiàng)債資金會(huì)直接給到國(guó)有企業(yè)。從了解到的情況來(lái)看，第一種申報(bào)模式為最主要的模式，占比非常高；第二種申報(bào)模式屬于補(bǔ)充方式。
無(wú)論是哪種方式，對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)都是很好的機(jī)會(huì)。對(duì)于第一種模式來(lái)說(shuō)，對(duì)于第二種模式來(lái)說(shuō)，城投公司同樣可以在完成項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入的增加。因此，這兩種模式對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)都是很有利的。
在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，因?yàn)槎喾N因素的影響，地方政府的財(cái)政收入有了一定程度的減少，可以給城投公司的支持勢(shì)必會(huì)有一定的減少。因此，通過(guò)專項(xiàng)債模式，城投公司可以在一定程度上降低償債壓力。從公開披露的信息來(lái)看，很多城投公司已經(jīng)在積極開展專項(xiàng)債業(yè)務(wù)。因此，城投公司需要主動(dòng)爭(zhēng)取專項(xiàng)債模式，通過(guò)與各個(gè)政府部門的合作，增加專項(xiàng)債項(xiàng)目的運(yùn)作。
一、城投公司參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目要把握“三條紅線”
城投公司作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一只主要力量，為了合法和規(guī)范地參與政府專項(xiàng)債項(xiàng)目，在首先剝離代政府融資職能，進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，可以積極主動(dòng)介入專項(xiàng)債項(xiàng)目，但同時(shí)需要把握好不能越過(guò)的“三條紅線”。
（一）收入管理遵循“收入歸集和優(yōu)先還款”的原則
地方政府專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券，是一種借貸性質(zhì)的資金。按照政府性基金預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目所產(chǎn)生的收入與支出納入政府性基金預(yù)算管理，這也就意味著，專項(xiàng)債券項(xiàng)目所產(chǎn)生的收入要納入預(yù)算管理，收入歸集具有法定性。
（二）債券資金所形成的資產(chǎn)不得注入城投公司
專項(xiàng)債券資金所形成的資產(chǎn)，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，應(yīng)被認(rèn)定為公益性資產(chǎn)。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）明確規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司”，專項(xiàng)債券項(xiàng)目所形成的的公益性資產(chǎn)在向融資平臺(tái)公司注入的過(guò)程中存在一定的政策障礙。
（三）禁止以專項(xiàng)債券項(xiàng)目為載體違規(guī)舉債融資
現(xiàn)階段大量專項(xiàng)債券項(xiàng)目處于建設(shè)期，部分債券項(xiàng)目以政府局委作為申報(bào)主體，但是在實(shí)際建設(shè)中，城投公司以債券項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益或資產(chǎn)為擔(dān)保籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，在沒(méi)有理順政府和公司關(guān)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的合理合規(guī)關(guān)系的情況下，此舉涉嫌違規(guī)舉債，存在較大的政策風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中需要借助于合作投資、授權(quán)運(yùn)營(yíng)等多種方式，明確項(xiàng)目在優(yōu)先符合債券資金和資產(chǎn)管理的前提下實(shí)施市場(chǎng)化融資的還款來(lái)源，堅(jiān)決守住不新增政府隱性債務(wù)的底線。
二、城投公司深度參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的方式：
（一）通過(guò)委托代建的方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目
城投公司可以和地方政府的職能部門進(jìn)行合作，通過(guò)委托代建的模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在這種模式下，城投公司不需要自己進(jìn)行融資，不會(huì)增加公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)還可以增加公司的營(yíng)業(yè)收入，提升公司的盈利能力。
（二）以申報(bào)主體的方式參與專項(xiàng)債券投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)
《配套融資工作的通知》為國(guó)有企業(yè)尤其是城投公司以申報(bào)主體的方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供了政策支撐，由企業(yè)法人項(xiàng)目單位作為立項(xiàng)主體參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全生命周期管理，綜合使用自有資金、財(cái)政資金以及專項(xiàng)債券資金完成項(xiàng)目的建設(shè)并主導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。
（三）專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目資本金
在滿足“債貸組合”項(xiàng)目申報(bào)條件下，城投公司也可以合規(guī)使用銀行貸款籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，或以專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金，發(fā)揮專項(xiàng)債券“四兩撥千斤”的作用。
專項(xiàng)債券作資本金也不是每個(gè)項(xiàng)目都可以，必須具備以下條件：一是限定在重大項(xiàng)目。必須符合中央國(guó)務(wù)院重大決策部署、具有較大 示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；或者是列入發(fā)改委重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)的重要項(xiàng)目。二是作資本金必須獲得省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)。運(yùn)用債務(wù)性資金作資本金 屬于“特事特辦” ，需要設(shè)計(jì)專門的資金使用方案、運(yùn)用比例和償還 方式，需要獲得上級(jí)財(cái)政部門的審批與同意。三是必須具備向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資條件。專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金， 本質(zhì)上是為了進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)投資；所以項(xiàng)目本身必須具有市場(chǎng)化的現(xiàn)金流，能夠通過(guò)經(jīng)營(yíng)性的收入來(lái)獲得銀行貸款等市場(chǎng)化融資。
比較適合用專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目。一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家與金融都重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，且其中的人才公寓、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、孵化器、水電氣熱項(xiàng)目都具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；既容易列入重大項(xiàng)目范疇，又具備較好的市場(chǎng)化融資條件。二是縣城新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)家支持的重點(diǎn)領(lǐng)域， 且國(guó)家發(fā)改委在去年下發(fā)了《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng) 的通知》，對(duì)于縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施、縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施以及 縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施提供專項(xiàng)信貸支持。三是重大交通領(lǐng)域及其配套項(xiàng)目。在“十四五”期間，新一輪交通投 資將作為打通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重點(diǎn)措施，也是政策與金融重點(diǎn)支持的 方向。
（四）以合作投資經(jīng)營(yíng)方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期投資運(yùn)營(yíng)
本次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出吸引更多社會(huì)資本投入，支持民營(yíng)企業(yè)投資，充分發(fā)揮債券資金的杠桿作用，為專項(xiàng)債券的發(fā)展提出了新的要求和目標(biāo)，為社會(huì)資本以投資人的身份參與債券項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供了政策支撐。
作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參與者，城投公司以社會(huì)資本身份參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期管理，通過(guò)市場(chǎng)化的方式構(gòu)建公司-政府-社會(huì)公眾合規(guī)的交易框架，實(shí)現(xiàn)三方共贏。
（五）以委托運(yùn)營(yíng)方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理
城投公司以社會(huì)資本的身份，以委托運(yùn)營(yíng)的方式參與存量債券項(xiàng)目資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，一方面以自身的運(yùn)營(yíng)管理能力盤活存量項(xiàng)目資產(chǎn)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，另一方面參與專項(xiàng)債券收入與成本的歸集，化解債券本息償付的難題。
專項(xiàng)債券項(xiàng)目的公益性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以及債券本息的償付要求對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提出了更高的要求。城投公司自身的資源稟賦決定了其參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的地位和議價(jià)能力。深度參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，成為城投公司實(shí)現(xiàn)真正意義的轉(zhuǎn)型以及城市運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的重要契機(jī)。
總之，在當(dāng)前政府項(xiàng)目融資困難，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的情況下，提高政府專項(xiàng)債券資金的投資和使用效率，暢通城投公司參與地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目，不失為地方政府穩(wěn)定和擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)補(bǔ)短板增后勁和實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的一個(gè)重要途徑
作者：李志堅(jiān) 河北城市建設(shè)投融資協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng) 筑城河北建設(shè)投資咨詢公司副總經(jīng)理
