隨著國家對環(huán)境治理的逐漸重視，國家加大基礎設施和環(huán)保投資力度，各項扶持政策出臺，社會需求的增長，我國污水處理行業(yè)進入了快速發(fā)展階段。污水處理廠的新建、改擴建、提標改造等在各地如火如荼的開展，而污水處理廠項目前期投資較大，對各地財政均有一定的壓力，那么，污水處理廠項目采用什么模式能夠快速推進項目實施落地就成為各地政府的關注重點。當前政策背景下，污水處理廠項目最常采用的實施模式有PPP模式、特許經營模式、專項債模式等。
一、政策依據
《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助?！?/p>
《財政部 住房城鄉(xiāng)建設部 農業(yè)部 環(huán)境保護部 關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）“以全面實施為核心，在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率?！?/p>
《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（國務院令第641號）“國家鼓勵采取特許經營、政府購買服務等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理設施?！?/p>
《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（建設部令第126號）“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經營的，適用本辦法。”
《基礎設施與公用事業(yè)特許經營管理辦法》（第25號令）
《關于推進污水資源化利用的指導意見》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕13號）“支持地方政府專項債券用于符合條件的污水資源化利用建設項目。”
《國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設部 生態(tài)環(huán)境部 印發(fā)<關于推進建制鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施建設和管理的實施方案>的通知》發(fā)改環(huán)資〔2022〕1932號“將符合條件的建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設施建設項目納入地方政府專項債券支持范圍，中央預算內投資對符合條件的項目予以積極支持。”
二、案例分享
（一）PPP模式
1、項目背景
H市城區(qū)污水處理能力提升一期工程PPP項目總投資約為20.58億元，主要建設內容包括新建北污水處理廠、管網及泵站工程、生態(tài)溝渠工程。其中，新建北污水處理廠1座，設計規(guī)模20萬噸/日；新建污水管網17100米，配套提升泵站 1 座，設計規(guī)模 3 萬噸/日；新建中水管網10300米，新建尾水管道 2000米；新建尾水生態(tài)溝渠 6.65千米，溝渠穿現(xiàn)狀路做箱涵，穿規(guī)劃道路架設橋梁，起點處設蓋板溝。項目采用PPP模式，運作方式為BOT，回報機制為可行性缺口補助。
2、運作方式
本PPP項目采用BOT的運作方式，具體運作方式如下圖。
本項目是常見的污水處理廠配套管網的廠網一體化項目，屬于新建項目，在項目合作期內，項目公司負責項目的建設、運營維護。項目資產權屬歸于政府方，項目公司享有項目的經營權。
3、污水處理服務費
本項目污水處理服務費采用按量付費，按照文件規(guī)定，污水處理廠實行“收支兩條線”，即財政部門按照實施機構確認的付款申請向實施機構撥付資金，用于支付項目公司污水處理服務費。污水處理服務費=污水處理單價×基礎水量±可變成本單價×（基礎水量-實際處理水量），污水處理單價通常包含：人工費、電費、水費、藥劑費、污泥處置費、維修費、管理費、攤銷費、稅費、財務費用、合理利潤等，在項目中設置一個污水處理服務費，通過設置基礎水量以及調價機制的方式來平衡投資人的利益。
本項目的基礎水量設定采用“分階段確定基礎水量，水量逐年增長”的方式?；A水量從運營期第一年70%負荷率，以后年度逐年增長10%。約定對固定成本按基礎水量結算，即保障對項目公司的投資成本的回收，而對可變成本，則根據實際處理的污水量據實結算。若項目實際進水量高于基礎水量，則高出部分水量按可變成本(含稅)結算，若項目實際進水量低于基礎水量，則扣除低出部分水量的可變成本(含稅)。
（二）特許經營模式
1、項目背景
Y區(qū)污水處理廠項目為存量項目，收水范圍為Y區(qū)居民生活污水和其開發(fā)區(qū)內企業(yè)廢水（目前開發(fā)區(qū)內企業(yè)主要為機械制造及加工類，有個別紡織及食品企業(yè)）及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活污水。本項目總設計能力6萬m3/d，處理后出水水質滿足《大清河流域水污染物排放標準》（DB13/2795-2018）的核心控制區(qū)排放限值，達到地表準Ⅲ類水排放要求。
本項目以TOT方式運作，評估特許經營權價值為39993.11萬元，即為特許經營轉讓費，則本項目總投資指特許經營轉讓費，項目的特許經營期限為30年，由社會資本競爭項目的污水處理服務費單價和可變成本。本項目采用公開招標方式進行社會資本采購。
2、回報機制
本項目屬于經營性項目，具有明確的收費基礎，有一定的收益，但使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報，需由政府給予項目公司一定的經濟補助，因此，本項目適宜采用“可行性缺口補助”的回報機制。使用者付費來源于使用者繳納的污水處理費、中水回用收入等。
本項目需要政府可行性缺口補助，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。
3、實施模式的確定
在污水處理廠實施過程中，很多人對項目到底采用特許經營模式還是采用PPP模式產生疑問。那么，首先，我們需要了解二者的適用范圍。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號，）規(guī)定，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。而根據第25號令規(guī)定，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域可以實施特許經營。所以，特許經營和PPP在適用范圍內有一定的交叉，在交叉范圍的這部分項目既可以采用特許經營模式，也可以PPP模式。污水處理屬于環(huán)境保護領域，所以采用特許經營就或者PPP模式，實施單位可以根據項目具體情況確定實施模式。
（三）專項債模式
1、項目背景
C區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠技術改造項目總投資約為13477萬元，項目建設規(guī)模與內容：①設備升級改造工程主要包括：生化系統(tǒng)、加藥系統(tǒng)、污泥處理系統(tǒng)、中控系統(tǒng)的改造以及廠區(qū)損壞設備的維修更換。②再生水回用工程為建設處理規(guī)模為產水2萬噸/日的再生水回用工程；③新建綜合池工程為建設綜合池生物池一座，建筑面積4125平方米。項目建設期為1年。本項目正在招標，尚未完工。
2、項目收入
本項目收入來源于污水處理收入和中水回用收入。根據C區(qū)征收污水處理收入標準和中水回用收入標準，確定污水處理單價和中水回用單價，計算污水處理收入和中水回用水收入。
污水處理廠申請專項債，一般收入來源于污水處理收入，有的項目可能也會包含中水收入。
3、項目融資與收益平衡
本項目資本金占比40%，為財政資金；專項債券占比60%，債券期限為15年，融資利率4%，每半年付息一次，在本債券存續(xù)期的后10年等額還本。本項目覆蓋倍數為1.46，可以實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡。
三、綜合分析
當前，污水處理廠類項目常規(guī)采用PPP模式、特許經營模式和專項債，三種模式各有利弊。采用PPP模式，優(yōu)點：可實現(xiàn)政府投資項目更高的效率，擴大了政府投資項目的資金來源，提高政府和社會資本的財務穩(wěn)健性，使基礎設施和公共服務的品質得到改善，有助于政府和社會資本實現(xiàn)長遠規(guī)劃，有助于樹立政府的新形象；缺點：社會資本要求的回報較高，融資成本較高，一定程度的壟斷性，復雜的交易結構帶來的運作上的低效率，公共利益最大化和社會資本追求投資回報之間的矛盾。
特許經營模式與PPP模式有一定的相似性，但有兩點是需要大家注意的：一是項目“入庫”。根據政策文件來看，PPP有強制“入庫”的要求，根據財金[2015]166號“未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任?！盤PP項目的“入庫”是對項目安排財政預算的一種保障。而特許經營未有“強制入庫”要求，那么對于需要政府可行性缺口補助的特許經營項目則涉及未來預算安排，需要開展財政承受能力論證。二是項目投資人要求不同。PPP項目不允許本級平臺公司及其下屬企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目，特許經營模式并無此禁止性規(guī)定，在一定程度上有利于項目實施落地。
采用專項債模式，優(yōu)點：發(fā)行利率較低、資金成本低，資金籌集周期較短；缺點：債務限額管理，審核流程較為繁瑣。
以上三種模式在應用中各有優(yōu)劣，需要根據具體項目的具體情況選擇合適的實施模式。
