所謂地方政府投融資平臺(tái)（城投），是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目地的公司，包括不同類(lèi)型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司、國(guó)有控股投資公司等。其職能是將政府劃撥或注入或授予的土地、股權(quán)、資金、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。
政府平臺(tái)公司的屬性是政府和市場(chǎng)之間。改革開(kāi)放后，我國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，體制機(jī)制開(kāi)始發(fā)生根本性變化，逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。1986年上海為承接32億美金外債專(zhuān)門(mén)成立久事公司，可以說(shuō)是中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化的開(kāi)始。
1994年，國(guó)家成立政策性銀行國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行。它的重要作用在于彌補(bǔ)商業(yè)銀行在資金配置上的缺陷，從而健全與優(yōu)化一國(guó)金融體系的整體功能。政策性銀行具有的特點(diǎn)：一是政策性銀行一般由政府財(cái)政撥款出資或政府參股設(shè)立，由政府控股，與政府保持著密切關(guān)系；二是政策性銀行不以營(yíng)利為目標(biāo)，而以貫徹執(zhí)行國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策為己任。其主要功能是為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)和按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)扶持的行業(yè)及區(qū)域的發(fā)展提供資金融通。從這個(gè)意義上說(shuō)，政策性銀行就是國(guó)家級(jí)的政府投融資平臺(tái)，其承擔(dān)的主要職能就是以市場(chǎng)化的方式來(lái)落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。所以，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行原行長(zhǎng)陳元把國(guó)開(kāi)行定位為：政府和市場(chǎng)之間。
同樣，地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)的職能也是為當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)提供資金融通，一頭對(duì)政府，一頭對(duì)市場(chǎng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，沒(méi)有市場(chǎng)，資金完全是財(cái)政撥款；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，既有計(jì)劃，又有市場(chǎng)，資金來(lái)源除了財(cái)政撥款外，還可以通過(guò)貸款等渠道以市場(chǎng)的方式籌集。正是這樣的改革，地方政府通過(guò)成立投融資平臺(tái)，以土地抵押和政府信用擔(dān)保的方式從市場(chǎng)上融資，開(kāi)啟了我國(guó)城市化的快速通道，也逐步形成了備受詬病的土地財(cái)政。
政府投融資平臺(tái)是改革的產(chǎn)物，是市場(chǎng)的產(chǎn)物，具有政府和市場(chǎng)雙重屬性，在城市資源配置配置上具有明顯“二元制”特點(diǎn)，即市場(chǎng)和政府同時(shí)在配置資源方面起重要作用，甚至政府方面的作用更大。
政府平臺(tái)公司的本質(zhì)是地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)最精彩的地方表現(xiàn)在地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有發(fā)展，當(dāng)我們把一個(gè)個(gè)城市看做企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)時(shí)，這時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)就成了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力來(lái)自于地方官員對(duì)政績(jī)的追求和職位的提升，政績(jī)表現(xiàn)的主要量化指標(biāo)就是GDP和環(huán)境。要想把這兩個(gè)指標(biāo)搞上去，就離不開(kāi)城市和產(chǎn)業(yè)。建設(shè)城市，離不開(kāi)資金，要融資，就要走市場(chǎng)化運(yùn)作。這樣，政府主導(dǎo)的、市場(chǎng)化運(yùn)作的融資平臺(tái)就產(chǎn)生了。實(shí)踐也證明，哪個(gè)地方政府的融資平臺(tái)做得好，哪個(gè)城市建設(shè)得就好。重慶八大投、合肥建投、蘇州工業(yè)園、南京城投、雄安集團(tuán)都是典型案例。
政府平臺(tái)公司的使命是履行政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。政府是提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共產(chǎn)品的責(zé)任方，長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，各地在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它公共產(chǎn)品投入上嚴(yán)重欠賬，土地財(cái)政和投融資平臺(tái)讓地方政府通過(guò)市場(chǎng)化方式解決了這一難題，履行這一責(zé)任也就成了投融資平臺(tái)的使命。
對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)（城投）未來(lái)的發(fā)展，關(guān)鍵是要遵循屬性、回到本質(zhì)，把城投打造成一個(gè)集人才、項(xiàng)目、資金為一體的樞紐（HUB）。一是要建立人才池，把錯(cuò)位的人力屬性糾正過(guò)來(lái)。讓公務(wù)員身份、事業(yè)單位身份、國(guó)有企業(yè)身份和純社會(huì)身份的人才既能發(fā)揮各自作用，還能將身份進(jìn)行轉(zhuǎn)換，并且成為地方人才培訓(xùn)的基地；二是要建立項(xiàng)目池，把錯(cuò)位的項(xiàng)目屬性糾正過(guò)來(lái)。無(wú)論是政府投資項(xiàng)目，還是企業(yè)投資項(xiàng)目，或者是PPP項(xiàng)目，城投都要積極謀劃、包裝、準(zhǔn)備各類(lèi)項(xiàng)目；三是要建立資金池，把錯(cuò)位的資本屬性糾正過(guò)來(lái)。資金的錯(cuò)位一個(gè)是時(shí)間錯(cuò)位，一個(gè)是空間錯(cuò)位；四是要連接城市資產(chǎn)端和產(chǎn)業(yè)端，把土地財(cái)政過(guò)渡到產(chǎn)業(yè)財(cái)政，讓城市可持續(xù)發(fā)展。
注：本文于2021年4月發(fā)表在《河北城投》第2期
