我公司承接了本項目的PPP咨詢工作及招采社會資本方的招標(biāo)代理工作，服務(wù)內(nèi)容主要包括進(jìn)行項目情況調(diào)研、數(shù)據(jù)資料收集、編制PPP項目實施方案、攥寫物有所值評價報告和財政承受能力論證報告、推進(jìn)項目進(jìn)入財政部PPP中心項目管理庫、協(xié)助采購人甄選社會資本方、協(xié)助采購人與社會資本就PPP項目進(jìn)行談判、建立PPP項目合同體系、協(xié)助PPP項目合同談判及簽署、協(xié)助社會資本組建項目公司，編制股東協(xié)議、公司章程、項目進(jìn)入運營期后，負(fù)責(zé)運營期兩年內(nèi)的績效考核工作，編制運營期績效考核工作方案。
現(xiàn)就項目操作過程中的一些經(jīng)驗與大家共享。
一、項目概況
某縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目（以下簡稱“本項目”）。項目實施機構(gòu)為某縣城市管理綜合行政執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)項目的具體實施，包括項目物有所值評價和財政承受能力論證報告編制和報批、實施方案編制和報批、組織實施社會資本采購、談判和協(xié)議簽署、項目監(jiān)管和項目移交工作。
項目服務(wù)范圍包括某縣城區(qū)和農(nóng)村兩部分范圍。某縣城區(qū)服務(wù)范圍包括：縣鎮(zhèn)轄區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及納入城區(qū)管理的涌泉莊鄉(xiāng)和宋家莊鎮(zhèn)部分區(qū)域（社會資本中標(biāo)后5年內(nèi)新增道路、公廁、廣場、公園均納入到服務(wù)范圍）；農(nóng)村服務(wù)范圍包括：某縣農(nóng)村21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)（社會資本中標(biāo)后5年內(nèi)新增道路、公廁、廣場、公園均納入到服務(wù)范圍）。
本項目初始總投資5999.86萬元，其中車輛設(shè)備購置費5685.60萬元，其他費用139.51萬元，預(yù)備費174.75萬元。
合作期限為24年2個月，建設(shè)期2個月，運營期24年，采用BOT模式運作。
二、項目操作難點及解決方案分析
PPP項目的運作流程主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購和項目執(zhí)行四大部分，各個部分環(huán)環(huán)相扣，每個環(huán)節(jié)的設(shè)計與實操都會影響項目最終的成果。其中準(zhǔn)備階段的方案設(shè)計是整個PPP項目實施的基礎(chǔ)，主要工作包括了項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、績效評價等。
（一）項目運作方式及立項分析
在PPP模式中，常見的運作方式有BOT、BOO、BOOT、TOT、ROT、OM等，根據(jù)項目類型、融資方式、改擴建需求等項目實際情況合作確定項目的運作方式。本項目采用建設(shè)-運營-移交(BOT)模式，通過市場競爭機制，擇優(yōu)選定社會資本，由中標(biāo)社會資本獨資組建項目公司。
本項目是城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目，且該縣已經(jīng)建成了相應(yīng)的垃圾轉(zhuǎn)運站，項目并無建設(shè)內(nèi)容，實質(zhì)為環(huán)衛(wèi)的清掃服務(wù)。
按照PPP實施相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和操作經(jīng)驗，項目準(zhǔn)備階段需完成項目的可行性研究報告，其主要目的是完成項目立項，確定項目的總投資，并作為計算項目財政支出責(zé)任的依據(jù)。
而項目并無實際建設(shè)內(nèi)容，項目服務(wù)期內(nèi)所涉及的車輛和環(huán)衛(wèi)設(shè)施的購置也可歸屬于政府采購貨物的范圍，因此項目立項遇到了問題，行政審批局認(rèn)為項目無“落地”的建設(shè)內(nèi)容不屬于需要立項的范圍。而按照PPP項目實操經(jīng)驗，項目入庫又需要相關(guān)立項文件，為此我方作為咨詢機構(gòu)調(diào)整了項目內(nèi)容，符合了立項要求，解決了立項難題。
因此本項目雖無固定建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)，但需項目公司購置的車輛、設(shè)施等以達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，且需新建數(shù)字化智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，所以本項目采用建設(shè)-運營-移交(BOT)模式。
項目運營補貼責(zé)任預(yù)測分析
PPP項目需要按照“科學(xué)評價、合理收益”的原則，評估項目的財務(wù)可行性，通過建立完整的項目公司財務(wù)測算模型測算項目基準(zhǔn)年政府可行性缺口補助金額，為項目實施機構(gòu)招標(biāo)工作提供決策依據(jù)。
本項目測算核心是項目運營補貼，也就是需計算項目的運營收入（使用者付費）和運營成本。一般PPP項目的財政支出責(zé)任主要考慮項目采用PPP模式后的投資總額及資金結(jié)構(gòu)、融資利率、合作期限、運營成本等因素，根據(jù)對不同年份項目公司運營收入和成本的預(yù)測。
項目測算難點在于項目中所涉及的車輛等折舊年限不同，例如：本項目中果皮箱、垃圾桶按照2年折舊，腳蹬三輪車、電動三輪車、宣傳欄、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)按照4年折舊，其余車輛按照8年折舊。因此在前8年合作期內(nèi)，本項目第3年、第5年、第7年需重新購置果皮箱和垃圾桶，每次投入金額為289.60萬元；第5年需重新購置腳蹬三輪車、電動三輪車、宣傳欄、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，每次投入金額為276萬元。
由于本項目每8年需要重新購置車輛，屬于在壽命期內(nèi)可以重復(fù)實施的項目，即每8年進(jìn)行一次車輛的重置（期初投入的再投入），因此項目合作期的財務(wù)分析按照8年一周期進(jìn)行分項測算，第二周期和第三周考慮一定的通貨膨脹因素，對項目的總投資和運營成本進(jìn)行調(diào)增。經(jīng)測算三個分項周期內(nèi)部收益率均相同。
三、項目招采
PPP項目較傳統(tǒng)項目比較復(fù)雜，須慎重對待。PPP項目不是單純的施工合同，也不是單純的融資合同，亦不是單純的設(shè)計合同，它是包含了項目合同、投資協(xié)議、公司章程、施工合同、融資合同、設(shè)計合同、保險合同、采購合同等一系列合同的合同體系。
本項目結(jié)合項目特點，設(shè)置了相應(yīng)的資格條件，并允許聯(lián)合體投標(biāo)。項目2022年6月22日在某縣公共資源交易中心開標(biāo)，最終評出前三名預(yù)中標(biāo)候選單位。
按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定我公司協(xié)助實施機構(gòu)與排名第一的保利物業(yè)進(jìn)行了確認(rèn)結(jié)果談判，由于談判過程中一些合同條款雙方未達(dá)成一致，因此按照流程我公司協(xié)助實施機構(gòu)與第二名進(jìn)行了談判，并與第二名達(dá)成了一致。
就PPP項目而言，合同體系較為復(fù)雜，針對國家強制實施PPP模式的污水和垃圾行業(yè)財政部出臺了相關(guān)的PPP合同示范文本，而對于其他類的PPP項目，合同還是由咨詢機構(gòu)和招標(biāo)代理機構(gòu)協(xié)助實施機構(gòu)編制并協(xié)助其談判的，談判過程中可能會出現(xiàn)很多情況，需把握一些原則性條款，例如：合作范圍、年限、財政補貼等涉及財政預(yù)算的部分要審慎處理。
談判過程中的資料要盡可能的全部留存，尤其是談判雙方的往來函件、談判備忘錄等，人員簽字要完整。
現(xiàn)項目順利落地，已進(jìn)入運營期，后續(xù)我公司將繼續(xù)為項目的績效考核工作出謀劃策保證項目陽光規(guī)范運營。
